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    1. 國家賠償

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      韶關鎮政府、市國土局土地行政強制、城鄉規劃行政處罰、城鄉規劃行政強制以及行政賠償案

      來源:北京栩銳律師事務所_10年企業拆遷維權_010-61057080   更新:2018-07-02   瀏覽:
      韶關市中級人民法院行政判決書
        
        (2015)韶中法行終字第2號
        
        上訴人(原審原告):歐乃貴,男,1955年3月5日出生,漢族,廣東省韶關市人,農民。
        
        訴訟代理人:陳新杰,廣東啟源律師事務所律師。
        
        訴訟代理人:李行,廣東啟源律師事務所律師。
        
        被上訴人(原審被告):韶關市武江區龍歸鎮人民政府(以下簡稱:“龍歸鎮政府”)。
        
        法定代表人:洪維陶,鎮長。
        
        訴訟代理人:林春平,“龍歸鎮政府”司法所所長。
        
        訴訟代理人:鄧新革,“龍歸鎮政府”經濟發展辦公室主任。
        
        被上訴人(原審被告):韶關市國土資源局(以下簡稱:“韶關市國土局”)。
        
        法定代表人:王碧安,局長。
        
        訴訟代理人:付敬省,廣東天行健律師事務所律師。
        
        訴訟代理人:趙軍,廣東天行健律師事務所律師。
        
        原審第三人:韶關市武江區龍歸鎮社區居民委員會(以下簡稱:“龍歸鎮社區居委會”)。
        
        訴訟代表人:張有黨,主任。
        
        上訴人歐乃貴因與“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”土地行政強制、城鄉規劃行政處罰、城鄉規劃行政強制以及行政賠償一案,不服韶關市湞江區人民法院于2014年10月15日作出的(2014)韶湞法行初字第37號行政判決,向本院提起上訴。本院于2014年12月22日受理后,依法組成合議庭,于2015年1月8日進行了法庭詢問。本案現已審理終結。
        
        本院查明:2014年5月間,歐乃貴在尚未領取鄉村建設規劃許可證的情況下,購買建筑材料在廣東省韶關市武江區龍歸鎮河濱新街18號處拆除舊房屋重新建造新房屋,打了地基和砌起約1米高的圍墻,建起一層房屋支撐水泥柱的鋼筋架。
        
        2014年5月13日,“龍歸鎮政府”發現歐乃貴上述行為,發出了《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》,內容為:“歐乃貴:你在位于河濱新街(龍歸林業站旁)私自建設房屋,并未經向相關部門申報辦理手續,屬于‘兩違’建筑。現限你在本月28日前自行拆除,否則,我鎮將上報區政府并組織相關部門依法拆除。特此通知。”
        
        2014年5月20日,“韶關市國土局”作出韶國土資執法(武龍歸)字(2014)第86號《責令停止國土資源違法行為通知書》,內容為:“歐乃貴:你(單位)在龍歸鎮龍歸村委會河濱新街私自建房的行為,違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的有關規定,根據《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規定,現責令立即停止上述違法行為,聽候處理。”
        
        此后,歐乃貴在已建起的支撐水泥柱鋼筋架上澆筑了混凝土。
        
        2014年6月11日,“龍歸鎮政府”將歐乃貴在廣東省韶關市武江區龍歸鎮河濱新街18號處所砌約1米高的圍墻以及發出《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》后在房屋支撐水泥柱鋼筋架上澆筑形成的混凝土水泥柱強行拆除。
        
        2014年7月28日,歐乃貴向原審法院提起行政訴訟,訴訟請求:一、依法撤銷《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》。二、依法撤銷《責令停止國土資源違法行為通知書》。三、確認“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除歐乃貴位于河濱新街(龍歸林業站旁)房屋的具體行政行為違法。四、判令“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”賠償歐乃貴經濟損失16.971萬元。五、判令訴訟費由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”承擔。
        
        另查明:2013年期間,歐乃貴寫了一份《申請建房用地報告》,內容為:“本人歐乃貴是韶關市武江區龍歸鎮龍歸村委會車角嶺村村民,現有人口6人,住房面積121平方米,現住房由于年長月久,已成危房,為了解決本人住房的實際困難,需申請在韶關市武江區龍歸鎮社區居委會河濱新街18號處拆舊建新房屋121平方米,該地東至巷道,南至劉維明房屋,西至丘世明房屋,北至空地,權屬清楚,無爭議。”在該報告結尾“申請人”處,簽有“歐乃貴”的名字,沒有填寫年月日。在該報告的下半部分,寫有:“社區居委會意見:經調查,歐乃貴是上述土地的唯一合法使用者,我村委同意其在武江區龍歸鎮社區居委會河濱新街18號處建房用地121平方米。”在結尾“社區居委會”處,簽有“張國強”的名字,在(居委會蓋章)處,蓋有“龍歸鎮社區居委會”的印章,沒有填寫年月日。
        
        歐乃貴領取了《建房用地填寫指南》,該指南明確從申請建房用地到呈批至用地范圍均需村民委員會蓋章同意。
        
        歐乃貴填寫了《私人建房用地呈批表》,該表注明“申請人:歐乃貴”、“職業:務農”、“家庭常住人口:6”、“用途:住房”、“地址:武江區龍歸鎮龍歸村委會車角嶺村44號”。此外,在該呈批表“申請人所在單位或居委會意見”一欄,寫有“經我村民小組會議三分之二代表通過,同意申請建房用地121平方米。”以及簽有“歐明原”名字,沒有填寫年月日;在“村委會意見”一欄寫有“該戶符合一戶一宅,同意申請建房用地121平方米,請有關部門批準。”及加蓋了“龍歸鎮社區居委會”的印章,沒有填寫年月日;在“國土所意見”一欄,寫有:“根據村委會意見,經審查該戶及其村委、鎮政府提供的有關資料,并現場查看,該戶符合鎮總體規劃,四至界址清楚,無爭議,同意該戶用地,面積121平方米,報上級批,未經批準,不得動工。”及簽有“賴子孝”之名,加蓋“韶關市國土資源局武江分局龍歸國土資源所”的印章,沒有填寫年月日。
        
        “龍歸鎮社區居委會”寫了一份《村委證明》,內容為:“茲有龍歸鎮龍歸村委會車角嶺村村民歐乃貴在社區居委會河濱新街18號處建房用地,已經我居委會調查核實,批準同意其申請拆舊建新建房用地121平方米,該地四至和權屬清楚,無爭議,不是耕地,并符合一戶一宅申請條件,請給予辦理有關用地手續。”在結尾部分,寫有“屬實,張國強”等,加蓋了“龍歸鎮社區居委會”的印章,沒有填寫年月日。
        
        2013年6月24日,“龍歸鎮社區居委會”寫了一份《公示證明》,內容為:“茲有我龍歸鎮龍歸村委會車角嶺村村民歐乃貴在社區居委會河濱新街18號處的建房用地,經三分之二以上村民同意,其申請在韶關市武江區龍歸鎮龍歸村委會社區居委會河濱新街18號處建房用地面積121平方米。權屬無爭議,四至界址清楚,符合我村村莊規劃要求及一戶一宅的規定,并經我村委會公示15天后無異議。”
        
        “龍歸鎮社區居委會”出示了一份《公示》,內容為:“茲有我村委會車解嶺村民歐乃貴在武江區龍歸鎮社區居委會河濱新街18號處申請建房用地面積121平方米,公示期間如有異議,請在公示日期內向村委反映。”“公示時間:[](注:空白)年[]月[]日至[]年[]月[]日”。此外,在“龍歸鎮社區居委會”蓋章處,沒有填寫年月日。
        
        韶關市國土資源局武江分局龍歸國土資源所寫了一份《地類核查證明》,內容為:“龍歸鎮龍歸村委會車角嶺村村民歐乃貴申請使用位于武江區龍歸鎮社區居委會河濱新街18號處的土地121平方米建住宅。經查,該地符合土地利用總體規劃,是宅基地,屬拆舊建新情況屬實。”在結尾處蓋有韶關市國土資源局武江分局龍歸國土資源所的印章,沒有填寫年月日。
        
        案經原審法院審理后認為:一、根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十一條的規定:在鄉村規劃區內,未依法取得鄉村建設規劃許可證進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。歐乃貴未依法取得鄉村建設規劃許可證便進行建設,屬違法建設。“龍歸鎮政府”經核實后,發出限期自行拆除的通知正確。限期自行拆除屬限期改正范疇,是命令違法行為人履行即有的法定義務,糾正違法,恢復法律關系原狀。實踐中經常以“布告”、“通知”等形式表現。2013年11月12日,韶關市人民政府就針對違法建設的整治、包括停止建設,限期拆除或強制拆除等處理內容發布了的通告。歐乃貴未在指定期限自行拆除改正,“龍歸鎮政府”報韶關市武江區人民政府后,對違法建筑物實施強制拆除,該強制拆除行為是對限期拆除違法建筑物通知的執行行為。“龍歸鎮政府”對違法建筑實施的強制拆除行為已不具有可撤銷內容。但“龍歸鎮政府”在強制拆除前,未履行相關告知義務,程序上確實存在瑕疵。二、違法建筑物依法不受法律的保護。因此,不存在對違法建筑物的賠償,只是對拆除后建筑物的材料,歐乃貴可自行收取處置。根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條的規定,具體行政行為違法,但未造成合法財產權益損害的,賠償請求不予支持。本案歐乃貴在韶關市人民政府發布通告后仍進行違法建設,且拒不在“龍歸鎮政府”指定期限自行拆除改正,“龍歸鎮政府”是在限期歐乃貴自行拆除而未拆除后,對違法建筑物即地面上所建的柱子實施拆除,既無證據證明其擴大對歐乃貴其他建筑物的拆除情形,也沒有證據證明其擅自使用或毀損拆除后的建筑材料及其物品等。因此,歐乃貴要求“龍歸鎮政府”賠償的請求,沒有法律根據,不予支持。三、“韶關市國土局”作出的責令停止違法行為通知書,是針對歐乃貴違法建筑物違法占用土地,且歐乃貴明知自己不是“龍歸鎮社區居委會”居民,卻向該居委會申請用地建房,《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條第四款規定:“建設單位或個人在取得鄉村建設規劃許可證后,方可辦理用地審批手續。”《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定:“農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準。”鑒于“韶關市國土局”發出的通知書僅是要求歐乃貴停止違法占地行為,并非是對違法建筑的拆除,且未實施對違法建筑物的拆除,其與“龍歸鎮政府”各自行使不同的職權,作出的行政行為亦不相同,本案不宜合并處理。歐乃貴如認為“韶關市國土局”發出的停止違法占地行為通知書違法并造成財產損失,可另行主張權利。歐乃貴稱建房是為了居住,也應當符合法律規定,并依法申請辦理相關手續。歐乃貴不是“龍歸鎮社區居委會”居民,該居委會出具的符合一戶一宅的證明,不具有證明力,不予確認。至于涉及占用土地的權屬問題,不屬本案審理范圍。綜上所述,依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第(二)項、第五十六條第(四)項的規定,判決:一、確認“龍歸鎮政府”在強制拆除中程序違法。二、駁回歐乃貴的其他訴訟請求。
        
        上訴人歐乃貴不服原審法院判決上訴稱:一、原判認定事實不清。歐乃貴合法擁有位于河濱新街龍歸林業站旁房屋,在該宅基地上已居住多年,有村民小組及居委會作證,并提供了長期居住的水電費繳費單據,原房屋照片佐證。歐乃貴屬于拆舊建新,并持有《地類核查證明》及《私人建房用地呈批表》,歐乃貴按程序早已向“龍歸鎮政府”提交所有材料,“龍歸鎮政府”故意拖延不批準不回復,并告知歐乃貴先行拆除舊房重建新房,然后再利用政府權力,強行將歐乃貴在建新房違法拆除。歐乃貴未取得鄉村建設規劃許可證錯不在歐乃貴,錯在“龍歸鎮政府”長期拖延既不批準也不答復。且歐乃貴已經取得《地類核查證明》及《私人建房用地呈批表》,只要補辦手續即可,不存在行政強制拆除的必要,“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”在未告知歐乃貴應該補辦手續的情況下擴大歐乃貴的損失,理應賠償。同時,歐乃貴拆舊建新所在的大多數人建房均無所謂的鄉村建設規劃許可證。原判認為歐乃貴屬于韶關市武江區龍歸鎮龍歸村民委員會車角嶺村民小組村民,不應該向“龍歸鎮社區居委會”申請拆舊建新是錯誤的。(一)歐乃貴拆舊建新所在地塊是龍歸村民委員會的宅基地,也在居委會轄區,屬于歐乃貴所有的插花地,其后方地塊也正是歐乃貴親屬歐震所有,這在“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”都有顯示,“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”無法證明該宅基地及歐乃貴原所有的舊房屬于違法建筑。(二)居委會是歷史事實的見證人,起到證人證言的作用,“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”沒有任何證據證明居委會的證明內容違法或者違反事實。因此,歐乃貴的拆舊建新合法,不是違法建筑物,“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”的行政強制拆除行為違法。二、原判適用法律錯誤。原判適用《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條:“被告的具體行政行為違法但尚未對原告合法權益造成損害的,或者原告的請求沒有事實根據或法律根據的,人民法院應當判決駁回原告的賠償請求。”認為該法條的理解為但未造成合法財產權益損害的,得出違法建筑物不受法律保護。該理解是曲解,該法條的核心是“但尚未”,應理解為還未造成損害,沒有具體行動接觸,沒有行政強制拆除行為所以不會造成損害。(一)“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”至今無法向法庭證明歐乃貴的房屋屬于違法建筑物,反而歐乃貴已經向法庭證明合法擁有該房屋,而且“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”的答辯與相關行政機關的證明相矛盾。(二)既然“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”行政強制拆除違法,就要承擔違法拆除的責任。即使歐乃貴有過錯,那也應當共同分擔過錯。因此,“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”應對本次行政強制拆除違法付出相應的代價。三、原判認為“被上訴人國土局未實施對違法建筑物的拆除”認定事實錯誤。“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”的兩個文書是同時粘貼在歐乃貴建筑物上,足以認定他們是聯合執法,根據《中華人民共和國國家賠償法》第七條:“兩個以上行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,共同行使行政職權的行政機關為共同賠償義務機關,承擔連帶賠償責任。”原判沒有任何證據,僅憑“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”的陳述,更認定“韶關市國土局”沒有參與,理據不足。四、原判結果為:“龍歸鎮人民政府在強制中程序違法”屬于法律文書不規范。行政訴訟判項寫法只有“確認具體行政行為違法”,沒有規定還要區分程序還是實體。因此,原審法院的判決書在判項上的表述不規范。上訴請求:一、撤銷原判,并依法改判支持歐乃貴的請求:即(一)撤銷《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》。(二)撤銷《責令停止國土資源違法行為通知書》。(三)確認“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除歐乃貴位于江濱新街龍歸林業站旁房屋的具體行政行為違法。(四)由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”賠償歐乃貴經濟損失16.971萬元。二、本案訴訟費用由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”承擔。
        
        被上訴人“龍歸鎮政府”答辯則認為:一、歐乃貴所建的建筑物水泥柱等屬于“兩違”建筑物,不受法律保護。歐乃貴原在龍歸舊街租用舊地稅所宿舍(后該宿舍產權轉給開發商林偉德)居住,后其以占用為目的,搭建簡易房于原龍歸舊市場專賣豬苗范圍內即其租用房屋的北面河濱(此建筑物已被開發商約于1999年拆除),該舊市場原屬曲江縣市場物業管理服務站所有、管理。2004年該站因行政撤并至龍歸鎮政府,其原物(舊市場、現新市場)歸并“龍歸鎮政府”。2014年歐乃貴拆除上述簡易房屋并試圖建樓房,在沒有取得合法批準用地和合法建設許可的情況下,不顧“韶關市國土局”2014年5月20日簽發的韶國土資執法(武龍歸字(2014)第86號)《責令停止國土資源違法行為通知書》及“龍歸鎮政府”2014年5月13日所發的《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》,繼續施工,“龍歸鎮政府”遂于2014年6月11日與國土部門在上報區政府情況下按市政府(韶府(2013)66號)《韶關市人民政府關于開展打擊“兩違”行為的通告》予以拆除。二、歐乃貴所建的建筑物水泥柱等所在地并不是其戶籍所在地,且沒有合法來源。歐乃貴屬于龍歸鎮龍歸村民委員會車角嶺村民小組的村民,其所在村民小組在“龍歸鎮社區居委會”轄區內不應該享有土地所有權。而且,歐乃貴也沒有出具該土地的合法來源。綜上所述,請求二審法院駁回歐乃貴的四項上訴請求,維持原審法院的判決。
        
        被上訴人“韶關市國土局”答辯則認為:一、“韶關市國土局”派出機構工作人員在巡查中發現歐乃貴存在違反土地法律、法規行為,及時發出《責令停止國土資源違法行為通知書》韶國土資執法(武龍歸)字(2014)第86號,責令歐乃貴立即停止違法行為事實清楚,程序合法。二、歐乃貴未取得鄉村建設規劃許可證建設房屋,“龍歸鎮政府”依法發出通知后對歐乃貴的違法建筑進行拆除合法。“韶關市國土局”未參與實施拆除歐乃貴違法建筑的行為,歐乃貴要求“韶關市國土局”承擔賠償損失的責任沒有依據。綜上所述,原判認定事實清楚,適用法律正確,歐乃貴的上訴主張沒有事實和法律依據,請求二審法院依法駁回上訴。
        
        原審第三人“龍歸鎮社區居委會”沒有書面答辯,其口頭辯稱:要求法院公平公正處理本案。
        
        經二審詢問,歐乃貴陳述如下:“審:該房子在拆除的時候是什么狀態?陳新杰:屬于正在建設首層,做好了地基、立柱,首層上蓋還未完成。審:在建設過程中內部有何其他財產?陳新杰:沒有。審:你們提到是拆舊建新,舊房是什么時候建的?歐乃貴:在1989年建的。審:當時有沒有辦理相關手續?歐乃貴:沒有。審:包括土地方面、城鄉建設方面的手續都沒有是嗎?歐乃貴:沒有……審:照片中講的是什么?歐乃貴:是拆除之前的狀況。審:拆除那天是什么情況?歐乃貴:已經起了周圍一米高的墻。”
        
        本院認為:歐乃貴起訴時提出的訴訟請求分別為:一、依法撤銷《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》。二、依法撤銷《責令停止國土資源違法行為通知書》。三、確認“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除歐乃貴位于河濱新街(龍歸林業站旁)房屋的具體行政行為違法。四、判令“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”賠償歐乃貴經濟損失16.971萬元。五、判令訴訟費由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”承擔。歐乃貴上訴提出的訴訟請求為:一、撤銷原判,并依法改判支持歐乃貴的請求:即(一)撤銷《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》。(二)撤銷《責令停止國土資源違法行為通知書》。(三)確認“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除歐乃貴位于江濱新街龍歸林業站旁房屋的具體行政行為違法。(四)由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”賠償歐乃貴經濟損失16.971萬元。二、本案訴訟費用由“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”承擔。綜合上述請求,可以歸納歐乃貴向法院起訴提出涉及實體內容的訴訟請求共四項,即:一、撤銷“龍歸鎮政府”所發《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》。二、撤銷“韶關市國土局”所發《責令停止國土資源違法行為通知書》。三、確認“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除歐乃貴位于河濱新街房屋的具體行政行為違法。四、判令“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”賠償歐乃貴經濟損失16.971萬元。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五條有關:“人民審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。”的規定,本院對上列歐乃貴提起訴訟的三個具體行政行為及一個行政賠償請求審查如下:
        
        一、有關“龍歸鎮政府”于2014年5月13日發出的《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》是否合法的問題。如本院查明一節所述,“龍歸鎮政府”所發《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》有關“……并未經向相關部門申報辦理手續,屬于‘兩違’建筑……”的表述,存在超越職權的行為,因為依照《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定,鄉(鎮)級人民政府只有對違反鄉鎮規劃的行為具有確認、處理的職權,沒有對違反土地管理行為進行處理職能,此其一;其二,限期自行拆除措施,不是《中華人民共和國城鄉規劃法》中行政處罰類別,《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條規定授權行政機關進行行政處罰的概念類別是“責令停止建設、限期改正”,而“限期自行拆除”是《中華人民共和國行政強制法》行政機關強制執行程序中“催告”程序中的概念。依照《中華人民共和國行政強制法》第三十四條有關:“行政機關依法作出行政決定后,當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的,具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”的規定,本案“龍歸鎮政府”在沒有依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定作出“責令停止建設、限期改正”處罰的情況下,直接實施行政強制執行程序違法。原判未確認“龍歸鎮政府”的該行為違法不當,應予糾正。
        
        二、有關“韶關市國土局”所發《責令停止國土資源違法行為通知書》是否合法的問題。如本判決書“案經原審法院審理后”一節所述,原審法院對歐乃貴該訴訟請求,作出了有關:“三、‘韶關市國土局’作出的責令停止違法行為通知書,是針對歐乃貴違法建筑物違法占用土地,且歐乃貴明知自己不是‘龍歸鎮社區居委會’居民,卻向該居委會申請用地建房,《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條第四款規定:‘建設單位或個人在取得鄉村建設規劃許可證后,方可辦理用地審批手續。’《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定:‘農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準。’鑒于‘韶關市國土局’發出的通知書僅是要求歐乃貴停止違法占地行為,并非是對違法建筑的拆除,且未實施對違法建筑物的拆除,其與‘龍歸鎮政府’各自行使不同的職權,作出的行政行為亦不相同,本案不宜合并處理。歐乃貴如認為‘韶關市國土局’發出的停止違法占地行為通知書違法并造成財產損失,可另行主張權利。歐乃貴稱建房是為了居住,也應當符合法律規定,并依法申請辦理相關手續。歐乃貴不是‘龍歸鎮社區居委會’居民,該居委會出具的符合一戶一宅的證明,不具有證明力,不予確認。至于涉及占用土地的權屬問題,不屬本案審理范圍。”的論述,即原判對有關“韶關市國土局”的具體行政行為不合并審理的意見,符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條有關:“當事人一方或者雙方為二人以上,因同一具體行政行為發生的行政案件,或者因同樣的具體行政行為發生的行政案件,人民法院認為可以合并審理的,為共同訴訟。”的規定。
        
        三、有關歐乃貴所訴“龍歸鎮政府”、“韶關市國土局”強制拆除位于廣東省韶關市武江區龍歸鎮河濱新街房屋的具體行政行為“韶關市國土局”是否實施了強拆以及原判主文是否規范的問題。(一)《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第(一)項規定:“原告對下列事項承擔舉證責任:(一)證明起訴符合法定條件,但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外;”《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第(三)項規定:“提起訴訟應當符合下列條件……(三)有具體的訴訟請求和事實根據;”這表明,原告提起行政訴訟,對其證明被訴具體行政行為存在承擔舉證責任。本案歐乃貴提起行政訴訟,認為“韶關市國土局”與“龍歸鎮政府”于2014年6月11日共同實施了行政強制執行行為,應當提供證據予以證明。由于歐乃貴沒有提供相關證據證明,故其應當承擔舉證不能的法律后果。在沒有任何證據的情況下,原告稱:“僅憑‘龍歸鎮政府’、‘韶關市國土局’的陳述,更認定‘韶關市國土局’沒有參與,理據不足。”等,不予采納。對于歐乃貴在上訴中提出:“‘龍歸鎮政府’、‘韶關市國土局’的兩個文書是同時粘貼在歐乃貴建筑物上,足以認定他們是聯合執法……”等,只是一種推斷。因為眾所周知,同時張貼法律文書與同時實施強制執法行為,分屬兩種不同的行為;同時張貼文書并不能確定兩個主體同時實施強制行為,歐乃貴以此為由認為“韶關市國土局”實施了行政強制行為,依法不予采信。而且,依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條、第六十九條的規定,有關城鄉規劃行政行為,行政機關具有強制執行權;依照《中華人民共和國土地管理法》第八十三條的規定,對于建設單位或個人在行政處罰期滿不起訴又不自行拆除的,由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。可見,歐乃貴以“韶關市國土局”張貼了《責令停止國土資源違法行為通知書》從而推斷“韶關市國土局”必然共同實施了行政強制行為,不符合邏輯。(二)“龍歸鎮政府”實施行政強制執行行為,不符合《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條,《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第四十四條的規定,違反了法定程序。所以,原判認定“龍歸鎮政府”于2014年6月11日實施的行政強制行為違反程序正確,本應維持。然而,原審法院在該判決主文當中行文“確認被告龍歸鎮人民政府在強制拆除中程序違法”不規范,不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項的規定,以及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款的規定,依法應予糾正。
        
        四、有關行政賠償的問題。《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定:“國家機關和國家機關工作人員行使職權,有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條第一款規定:“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的,有權請求賠償。”明確了公民、法人或者其他組織請求賠償的前提之一,是其合法權益受到行政機關具體行政行為侵犯。本案相關證據表明,歐乃貴建設的坐落于廣東省韶關市武江區龍歸鎮河濱新街18號的建筑物,是沒有依法取得鄉村建設規劃許可證以及未經批準非法占用土地的建筑物,即“兩違建筑”。對于違反城鄉規劃的違法建筑,與違法建筑混同的建材不應獲得行政賠償。經查,歐乃貴的違法建筑只建了地基與混凝土柱、約1米高的地基圍墻,沒有其他財物,而地基與混凝土柱、約1米高的地基圍墻屬于與建筑混同的建材,依法不應賠償。至于歐乃貴上訴提出其已辦理了相關申報手續不屬于違法建筑的問題,經查不能成立。(一)如本院“另查明”一節所列,從歐乃貴提供的相關申請材料表明,其申請辦理的是有關“土地管理”方面的手續,不是辦理有關“城鄉規劃”方面的手續,歐乃貴的該行為不能認定其已經向有關城鄉規劃部門或相關行政機關辦理了城鄉規劃方面的手續。(二)依照《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條的規定,確認違反城鄉規劃行為的前提條件,是未依法取得鄉村建設規劃許可證,沒有規定申請人已經提出申請尚未領取鄉村建設規劃許可證便動工興建的建筑屬于合法建筑。如果歐乃貴向有關城鄉規劃部門提出申請,行政機關在法定期限內未依法辦理相關許可,歐乃貴可以依法向法定機關投訴或者向人民法院對行政不作為行為提起訴訟。除此之外,有關機構也在《私人建房用地呈批表》“國土所意見”一欄中寫有:“……報上級批,未經批準,不得動工。”的意見,歐乃貴未按該意見的要求在獲得批準后動工,責任不在相關行政機關、行政機構。(三)歐乃貴稱其在建的房屋屬于“拆舊建新”,該改建行為不屬于違法行為。然而,歐乃貴的該主張不符合《廣東省城鄉規劃條例》第四十一條(注:屬于該條例第三章第四節建設工程規劃管理之內)第一款有關:“建設單位或者個人申領建設工程規劃許可證,應當持使用土地的證明文件、建設工程設計方案和法律、法規規定的其他材料,向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省人民政府指定的鎮人民政府提出申請。規劃條件要求編制修建詳細規劃的,應當同時提交經審定的修建性詳細規劃。屬于原有建筑物改建、擴建的,應當同時提供房屋產權證明。”第五十三條有關:“在村莊規劃確定的建設用地范圍內使用國有土地進行工程建設,或者在城市、鎮總體規劃確定的建設用地范圍內利用農村集體所有土地進行農村村民住宅建設的,按照本章第四節建設工程規劃管理的有關規定執行。”的規定。不僅如此,歐乃貴的拆前原建筑物并未依法取得合法的規劃許可和土地占用批準手續。這種原來并無取得合法許可、批準手續的建筑,無論是否“拆舊建新”,均應當依法辦理相關法定手續,取得城鄉規劃建設許可與土地占用批準,方可動工興建。由此可以確認,本案歐乃貴在未取得許可和批準手續的情況下,以使用農村集體所有的土地已申報為由動工所建建筑物,不屬于合法權益范圍。
        
        綜上所述,歐乃貴上訴請求部分有理,予以采納;部分理由不充分,不予支持。原判認定事實部分不清,適用法律部分有誤,應予糾正;部分認定事實清楚,適用法律正確,程序合法,應予維持。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(三)項,《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款之規定,判決如下:
        
        一、維持韶關市湞江區人民法院(2014)韶湞法行初字第37號行政判決第二項。
        
        二、撤銷韶關市湞江區人民法院(2014)韶湞法行初字第37號行政判決第一項。
        
        三、確認韶關市武江區龍歸鎮人民政府于2014年5月13日所發《關于限期拆除“兩違”建筑的通知》違法。
        
        四、確認韶關市武江區龍歸鎮人民政府于2014年6月11日實施的城鄉規劃強制執行行為違法。
        
        二審案件受理費50元由歐乃貴、韶關市武江區龍歸鎮人民政府各負擔25元。
        
        本判決為終審判決。
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